江苏泗洪：湿地杨树似油画
前者即为居民委员会和村民委员会，后者的范围在《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》中得到了确定，主要包括县级和乡级的政权机关。
（五）急迫任务：维护国家主权、安全、发展利益 国家安全和社会稳定是改革发展的前提。把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来。
要加强对法律制度执行的监督，通过当事人、利害关系人异议、复议、诉讼、申诉等正当程序监督法律的实施。我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期，改革发展稳定任务艰巨繁重，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长，需要更好地以习近平法治思想为指导，明确法治中国建设的基本任务，发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。（三）坚持统筹兼顾、整体谋划 习近平总书记在分析形势、看待问题、谋划布局、部署举措时，注重系统性、整体性、协同性，强调整体谋划、统筹推进。完成法治中国建设的基本任务，必须坚持目标导向。只有国家安全和社会稳定，改革发展才能不断推进。
要探索一国两制台湾方案，完善促进两岸交流合作、深化两岸融合发展、保障台湾同胞福祉的制度安排和政策措施，支持两岸法学法律界交流交往，运用法治方式捍卫一个中国原则，坚决反对台独，推进祖国和平统一进程。（四）坚持问题导向、目标导向 完成法治中国建设的基本任务，必须坚持问题导向。[64]总之，在主客观分工说之下，明显不当与滥用职权应有不同的要件、适用不同的依据，目的正当性应成为认定滥用职权的核心要件。
这两个方面彼此独立没有问题，但混合起来却可能造成麻烦。在罗马法中，与目的正当性类似的善意已经成为诚信原则的核心要求。[1]由于四阶理论在三阶理论基础上增加了目的正当性原则，且将其置于首位，从而实质性地改变了比例原则的内容构成，对于行政行为的适当性审查会产生实质性影响，必须认真加以对待。同时也表明，将行政目的正当性归入行政法诚信原则，可以与民法、诉讼法诚信原则的内涵保持一致，有利于维护法律概念体系和法律适用的统一性。
上述行为违背了法人制度设立的宗旨，违背了诚实信用原则。[12]叶必丰：《行政法与行政诉讼法》，武汉大学出版社2008年版，第78页。
[11]晚的如叶必丰在2008年所著《行政法与行政诉讼法》中认为严重不合理的考查因素包括不道德的动机、不相关的考虑、背离法律本来的目的以及专横武断和反复无常。首先，本文第三部分已经指出，行政目的的设定与评价并不具有裁量性。[44]加拿大最高法院在1986年的R.v. Oakes案[45]中确立了四个阶层的标准，第一个标准是目的足够重要性原则。《民法典》第83条规定：营利法人的出资人不得滥用出资人权利损害法人或者其他出资人的利益。
如此一来，立法和行政的制度环境便不尽相同。另一方面，作为一种重要的司法审查标准，它有利于法官否定目的不正当的恶法，祛除形式法治过于形式化的弊端，更好地保障人权。例如日本，权利不许滥用的本意是指，权利人理应能自由行使自己的权利，但其行使的结果明显违反公共利益、违背诚信原则，且危害到他人权利时，其权利的行使就不能得到允许。除了德国学者，我国行政法学界也不乏二阶理论的倡导者，如陈新民、胡建淼、周佑勇都秉持这一观点。
主观诚信是客观诚信的基础，两者不可割裂。（日）近江幸治：《民法讲义》，渠涛等译，北京大学出版社2015年版，第21页。
在这一过程中，一方面要承认目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机, [65]另一方面要坚守规范目的是一切解释的重要目标……任何解释都应当有助于实现规范内容所追求的规范目的。例如，一个被授予裁量权的个人必须正确地指示其自己依法办事，他必须让自己注意他应当考虑的因素，他必须拒绝考虑与他必须考虑事情无关的因素。
[84]陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心客运管理行政处罚案，《最高人民法院公报》2018年第2期。只有具备了不害人的心，才能有不害人的行。主观诚信可以说是对善的表达，是勿害他人的内心状态，可以是不知，也可以是错误，还可以是对其行为符合法律或者道德的个人确认。[62] 不过，当行政诉讼法在滥用职权之外增列明显不当作为撤销行政行为的新要件之后，就需要在二者之间划分一条界限。其中的bona和fides分别表示善和信的意思。在滥用职权包打天下时，将目的正当性置于比例原则之中并将其作为判断滥用职权的法律依据尚可说得过去，但在滥用职权与明显不当分道扬镳后，再将目的正当性置于比例原则之下就不再妥当。
不过，上文所述主要停留在理论层面，要使上述结论更具说服力还须考察我国审判实践。滥用职权虽然在1989年《行政诉讼法》中就成为撤销行政行为的重要情由，但长期以来缺乏法律上的严格界定，学界也未形成统一认识。
她认为，善意意味着政府在行使公共权力过程中，始终要把实现人民的根本利益作为一切行政的目的和初衷，尽量维护公民和社会组织的切身利益，考虑他们的愿望和要求，为他们提供尽可能多的帮助和服务。……在上述事实尚不明确以及该行为社会危害性较小的情况下，将该行为的后果全部归于被上诉人，并对其个人作出较重处罚，有违比例原则，构成明显不当。
如果舍弃合理原则而选用比例原则，也就无所谓目的正当性保留在合理原则的问题了。但要将其归入诚信原则，还需要处理它与合理原则之间的关系。
[39]刘权，见前注[3]，第137页。早的如1989年罗豪才与应松年两位教授主编的《行政法学》提出三项合理性判断标准，第一项便是行政行为的动因应符合法律的要求。[68]该案涉及的一所监狱规定狱警可在罪犯不在场时检查其信件。[56]参见何海波：论行政行为‘明显不当, 《法学研究》2016年第3期，第77-78页。
[66]（德）伯恩·魏徳士：《法理学》，丁小春译，法律出版社2003年版，第321页。审查这些行政规范的目的正当性，能有效监督行政当局，改善民主质量。
在邱爱东、汤俩伟诉福建省福州市人民政府政府信息公开案[38]等案中，最高人民法院也表达了同样的思想。不同之处在于国内学者强调目的正当性，而温斯伯里原则没有提及目的正当性。
他们的自由裁量权不应是专横的，且必须受到合理原则和法律的限制。我国行政诉讼法虽未明文规定诚信原则，但行政审判实践也坚持这一原则，将善意或目的正当性作为行政诉讼诚信原则的一项重要内容。
而这一部分中，最得力的论据当属德国联邦宪法法院和欧洲法院的几个判决。但就特定行政行为而言，行为目的具有多样性并不等于行政目的选择具有裁量性。因此，进一步揭示目的正当性入驻比例原则的不当性，依然需要论证。[60]如朱新力认为，基于自由裁量权内容的多维性，仅以违反法定目的或仅以结果显失公正为滥用职权的全部内容显然失之过窄。
[71]目前，在普通法系国家中，仅有美国尚未在司法实践中应用比例原则，但学界也在讨论之中。这集中体现在行政目的不当对于裁量不当行政行为的作用效果上。
②合理关联性原则：对权利限制的手段与所追求的目的间有合理的关联，手段不能是专断的、不公平的或基于非理性考虑的。英国合理原则至少在16世纪就已确立。
[80]莱兰等，见前注[18]，第374页。可见，不论独立位阶说还是审查环节说，将目的正当性纳入比例原则是他们的共同立场，其区别仅在于是将其作为独立的审查阶段还是审查环节。
